根据参考信息，下岗制度是改革必然的产物，是在国有企业改革的背景下出现的。具体来说，是由政府集体决定实施下岗制度的。当时国有企业的情况比较糟糕，为了推进国有企业改革，需要引入竞争机制，而下岗制度是其中一个必要的措施。因此，可以说是政府集体决定实施了下岗制度。